Gastkommentar: Dieter Dörr: Öffentlich-rechtlicher Rundfunk in der digitalen Welt - Ein Modell von gestern?

Über kaum ein medienrechtliches Thema gibt es so viel Streit wie über die Frage, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Internet dürfen soll und was nicht.

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Dieter Dörr ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, Direktor des Mainzer Medieninstituts.

Mit ihrer Entscheidung vom 24 April 2007, die die Rundfunkgebühren zum Gegenstand haben, hat die Europäische Kommission entsprechende förmliche Zusagen Deutschlands festgeschrieben, die bis April 2009 im 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag umzusetzen sind. Fest steht nach diesen Zusagen, dass die Länder den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in diesem Bereich genauer bestimmen müssen. Außerdem hat Deutschland einen Drei-Stufen-Test für neue bzw. veränderte Online-Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zugesagt. Dieser Test soll sicherstellen, dass nur solche Vorhaben verwirklicht werden, die auch unter Berücksichtigung ihrer marktrelevanten Auswirkungen, also der privaten Angebote und ihrer möglichen Beeinträchtigungen, einen publizistischen Mehrwert mit sich bringen.

Die Arbeitsentwürfe für den neuen Rundfunkstaatsvertrag, haben hitzige Debatten ausgelöst. Dabei wird nunmehr von den Ökonomen Beyer und Beck (FAZ vom 24.5.2008, S.13 ff.) auch die grundsätzliche Existenzberechtigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit der Behauptung bestritten, dass die Argumente seiner Befürworter einer wirtschaftswissenschaftlichen Überprüfung nicht standhielten. So wenig wie eine öffentlich-rechtliche Presse brauche man den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Insbesondere sei ein öffentlich-rechtlicher Auftritt im Internet entbehrlich. Lediglich aus Eigeninteressen wollten Politiker öffentlich-rechtliche Angebote auch im Internet zulassen, um dort selbst in der ersten Reihe zu sitzen.

Diese Fundamentalkritik erinnert nicht nur an längst überwunden geglaubte Grabenkämpfe aus der Mitte der 80er Jahre. Sie steht vielmehr auch auf tönernen Füßen. Dazu muss man sich zunächst klar machen, warum es öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland gibt. Seine von den Briten und den US-Amerikanern geprägte Entstehung zunächst in West- und später in Gesamtdeutschland war eine Reaktion auf die negativen Erfahrungen mit dem Staatsrundfunk in der Weimarer Zeit und seinen Missbrauch als Propagandainstrument im Nationalsozialismus. Der neue demokratische Rundfunk sollte weder dem Staat oder den Parteien noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen, z. B. den Kapitalgebern gehören, sondern der Allgemeinheit. Er sollte nicht privatwirtschaftlich organisiert und finanziert sein, sondern durch Gebühren der Teilnehmer. Er sollte nicht durch Regierungen oder Parteien kontrolliert werden, sondern durch Aufsichtsgremien aus Vertretern der gesellschaftlichen Gruppen. Staatsferne, Föderalismus und Pluralität zur Gewährleistung umfassender und ausgewogener Information der Bürger bildeten also sein Fundament.

Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hängt eng mit der Demokratie zusammen. Paul Kirchhof hat zutreffend darauf hingewiesen, dass diese Staatsform den informierten, urteilsfähigen und entscheidungsfreudigen Bürger voraussetzt. Dazu werden Informationen benötigt, die den Menschen Beurteilungshilfen und Wertorientierungen an die Hand geben. Demnach stellen die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit grundrechtliche Gewährleistungen dar, die dem Demokratieprinzip "dienen", also den dort vorausgesetzten ständigen Prozess des Bedenkens, Erwägens, Kritisierens und Erneuerns stützen und pflegen. Allerdings ist damit noch nicht gesagt, dass zu dieser Information ein öffentlich-rechtlicher Rundfunk notwendig ist. Grundrechtliche Freiheit meint grundsätzlich Freiheit vom Staat. Diese verfassungsrechtliche Unterscheidung verweist Presse und Rundfunk grundsätzlich in den Bereich der freiheitsberechtigten Gesellschaft, die in Distanz zum Staat das Handeln der Staatsorgane und die gesellschaftliche Entwicklung kritisch begleiten, analysierend bewerten und in Sprache und Bild vermitteln. Den Kritikern ist auch zuzugeben, dass die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks keineswegs mehr mit der technischen Begrenztheit der Rundfunkangebote durch wenige Kanäle gerechtfertigt werden kann. Vielmehr ist an diese Stelle ein neuer Rechtfertigungsgrund getreten.

Der private Rundfunk weist durch seine Werbefinanzierung - anders als die Presse, die sich auch durch Verkaufserlöse finanziert - strukturelle Defizite auf. Er muss nach massenattraktiven Sendeformen suchen und übernimmt deshalb nicht die Aufgabe, die Bürger umfassend, also über die gesamte Breite und Vielfalt der gesellschaftlichen und kulturellen Vorgänge zu informieren. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in seiner 2. Gebührenentscheidung vom 11. September 2007 nochmals eindrucksvoll beschrieben. Rundfunkprogramme haben also im Vergleich zu anderen Gütern besondere ökonomische Eigenschaften. Diese sind mit dafür ursächlich, dass bei einer Steuerung des Verhaltens der Rundfunkveranstalter allein über den Markt das für die Funktionsweise einer Demokratie besonders wichtige Ziel der inhaltlichen Vielfalt gefährdet ist. Ökonomisch liegt ein strukturbedingtes Marktversagen vor.

Nur der umfassend informierte Bürger bleibt aber demokratiefähig. Daher setzt die Verfassung des demokratischen Rechtsstaats eine grundsätzlich auf Vollständigkeit der Information und Vielfalt der Meinungen angelegte Struktur der Medien voraus. Diese ist im Rundfunkwesen nur dann gewährleistet, wenn neben dem werbeabhängigen privaten Rundfunk ein über Gebühren finanzierter, auf eine umfassende Information verpflichteter öffentlich-rechtlicher Rundfunk tritt. Diese Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nimmt nicht etwa an Gewicht ab, sondern gewinnt zunehmend an Bedeutung je mehr die Medien insgesamt - also auch die Printmedien - in den Sog von Werbewirtschaft und Kapitalgebern geraten.

Um ihre Aufgabe erfüllen zu können, Rundfunk für alle zu sein, sind ARD und ZDF darauf angewiesen, sich auch neuer Verbreitungsformen zu bedienen. Dazu gehört auch das Internet, da es für die Empfänger keinen Unterschied macht, auf welchem Weg das Angebot zu ihnen gelangt. Ebenso muss man dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gestatten, sich auch neuer Programm- und Angebotsformen zu bedienen, die dem jeweiligen Verbreitungsmedium gerecht werden. Die vom Bundesverfassungsgericht zu Recht hervorgehobene Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ermöglicht ihm, dynamisch auf künftige Entwicklungen zu reagieren. Mit der Entwicklungsgarantie ist die Brücke zu den Online-Angeboten geschlagen. In diesem Zusammenhang spielt auch eine Rolle, dass für werbefinanzierte Onlineangebote die gleichen strukturellen, tendenziell vielfaltsverengenden Defizite festgestellt werden können, wie für den Bereich des werbefinanzierten Fernsehens. Online-Angebote verlangen dem Medium entsprechende neue Gestaltungsformen, die Text und Bild sowie ggfls. auch Ton miteinander kombinieren.

Allerdings ist stets zu prüfen, ob neue Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch unter Berücksichtigung ihrer marktrelevanten Auswirkungen einen gesellschaftlichen Mehrwert mit sich bringen. Hierfür bietet der neue Drei-Stufen-Tests eine gute Grundlage und bedeutet die große Chance, sich ernsthaft und bezogen auf konkrete Angebote intensiv damit auseinanderzusetzen, worin der öffentlich-rechtliche Auftrag wirklich besteht, wann ein gesellschaftlicher Mehrwert eintritt, wofür also der öffentlich-rechtliche Rundfunk eigentlich seine Gebühren einsetzen sollte. Die in diesem Zusammenhang gebotene Schärfung des öffentlich-rechtlichen Profils wäre ein Pfund, mit dem der öffentlich-rechtliche Rundfunk im publizistischen Wettbewerb wuchern könnte.

Der Text ist die vollständige Originalfassung des Gastbeitrags, der am 10.6. in redaktionell gekürzter und bearbeiteter Form in der FTD erschienen war.

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