Lehren aus der Krise: Die Baustellen der Finanzregulierung

Über die Regulierung des sogenannten Schattenbankensystems wird schon lange debattiert. Damit bezeichnet man Akteure wie Hedge-Fonds, Beteiligungsgesellschaften, Geldmarktfonds und Unternehmen, die ohne Banklizenz Hypothekenkredite vergeben. Sie sind - im Gegensatz zu "echten" Banken - kaum bis gar nicht reguliert und gelten vielen Kritikern als Mitauslöser der Krise.

Daher fordern viele bindende Vorgaben gerade für Hedge-Fonds, die in den vergangenen Jahren enorm an Einfluss auf Unternehmen gewonnen haben und oft mit einem großen Risiko agieren. Viele Politiker verlangen strenge Transparenzvorschriften.

Die französische Regierung hat einen konkreten Vorschlag gemacht: Banken, die Hedge-Fonds mit Geld versorgen, sollen dafür mehr Kapital vorhalten müssen. Die nationalen Regulierer könnten die Institute zudem verpflichten, für jeden Fonds, den sie bedienen, Obergrenzen für dessen Verschuldung einzuziehen.

  Frankreichs Finanzministerin Christine Lagarde pocht auf Regeln für Hedge-Fonds

Vor der Krise hatten die USA und Großbritannien sich stets gegen eine strenge Regulierung gesperrt. Im Zuge der Turbulenzen und des Regierungswechsels in Washington schienen die Chancen auf eine Einigung zu steigen. Mittlerweile vermuten aber einige Beobachter, dass Amerikaner und Briten sich doch verweigern. Frankreichs Finanzministerin Christine Lagarde  sagte kürzlich der Financial Times, sie fürchte, bei den USA und Großbritannien lasse die Bereitschaft zu mehr Regulierung nach. Die beiden Länder seien so damit beschäftigt, ihre Volkswirtschaften anzukurbeln und ihre Bankensysteme zu stärken, dass striktere Standards nicht mehr oberste Priorität hätten.

Die Branche selbst dringt darauf, die einzelnen Hedge-Fonds-Manager stärker zu beaufsichtigen, nicht aber die Fonds selbst.

Eine große Gruppe von Kritikern fordert mittlerweile eine Reform der Eigenkapitalregeln Basel II. Die Vorgaben sind besonders deshalb in die Kritik geraten, weil sie die Probleme der Banken in der Krise noch verstärken. Die Menge an Kapital, mit dem sie Kredite unterlegen müssen, richtet sich nach der Bonität des Schuldners. Kommt es zu einem wirtschaftlichen Abschwung - so wie derzeit - steigt der Anteil "schlechter" Schuldner stark an. Die Institute müssen immer mehr Kapital vorhalten - in einer Phase, in der sie es am Markt kaum oder nur zu sehr ungünstigen Bedingungen aufnehmen können. Das hemmt die Kreditvergabe.

Die Europäische Kommission hat daher Änderungen an dem Regelwerk angekündigt. Unterstützt wird dies unter anderem von der Bundesregierung. Der Baseler Ausschuss für Bankaufsicht sowie das Financial Stability Forum, in dem unter anderem Notenbanker und Aufseher vertreten sind, arbeiten bereits an Reformvorschlägen. Ziel ist ein dynamisches System: Danach müssten die Institute in guten Zeiten einen Eigenkapitalpuffer aufbauen - mit dem sie dann in schlechten Zeiten Verluste abfedern könnten. Ein solches System gibt es bislang lediglich in Spanien.

Verschuldungsgrad findet mehr Beachtung

Neben dem risikoorientierten Ansatz von Basel II gewinnt auch eine andere Kenngröße an Bedeutung: die sogenannte Leverage Ratio. Sie drückt das Verhältnis zwischen Eigenkapital und Bilanzsumme aus. Je größer die Bilanzsumme im Vergleich zum Eigenkapital, desto höher ist der Hebel - also der Verschuldungsgrad -, mit dem eine Bank agiert.

In den USA achten Aufseher bereits auf die Leverage Ratio; die Schweiz hat gerade eine allgemeine Grenze für die Bankverschuldung eingezogen. In Deutschland plädiert der Sachverständigenrat der Bundesregierung dafür, dass Institute für jedes Engagement von 100 Euro jeweils mindestens 3 Prozent an Eigenkapital vorhalten müssen. Die deutschen Bankenaufseher sperren sich jedoch.

Viele Banken halten trotz Krise und Milliardenverlusten an hohen Gehältern und Sonderzahlungen fest. Das empört Politiker weltweit, die auf Vorgaben zu den Vergütungssystemen pochen. Zwar haben viele Vorstände auf ihre Prämien verzichtet. An ihre Mitarbeiter schütten die Geldhäuser aber noch Boni aus: So haben allein die Finanzfirmen der Wall Street Ende 2008 rund 18 Mrd. $ ausgezahlt.

Die neue US-Regierung hat daraufhin eine Obergrenze eingezogen. Unternehmen, die "außerordentliche" Staatshilfe in Anspruch nehmen, dürfen ihren Top-Managern künftig höchstens 500.000 $ im Jahr zahlen. Bezieht eine deutsche Bank Kapitalhilfen aus dem staatlichen Rettungsfonds Soffin, dürfen ihre Vorstände nicht mehr als 500.000 Euro bekommen. Boni sind dann verboten.

Die Große Koalition hat sich zudem darauf geeinigt, die Vorgaben für Managergehälter im Aktiengesetz zu reformieren. Demnach soll sich die Bezahlung von Spitzenmanagern künftig stärker an der langfristigen Entwicklung des Firmenwerts orientieren und weniger an kurzfristigen Ergebnissen. Beispielsweise sollen Vorstände ihre Aktienoptionen künftig erst nach vier Jahren einlösen dürfen. Bisher lag die Frist bei zwei Jahren. Erfolgsabhängige Vergütungen sollen so gestaltet werden, dass außerordentliche Gewinne wie Beteiligungsverkäufe oder kurzfristige Buchgewinne bei Beteiligungen die Bezahlung nicht aufblähen. Eine Deckelung ist nicht vorgesehen.

Besonders umstritten ist die Frage, wie grenzübergreifend agierende Finanzkonzerne - vor allem Banken - künftig beaufsichtigt werden sollen. Eine Internationalisierung der Aufsicht soll helfen, Finanzkrisen künftig besser vorherzusehen und schneller gegensteuern zu können.

So weit sind sich die Akteure einig - um die Durchsetzung wird jedoch heftig gestritten, weil die Regierungen fürchten, Einfluss zu verlieren. Dies gilt etwa für osteuropäische Länder, in denen das Gros der Bankenmärkte in der Hand ausländischer Institute ist.

In der EU dürfte es daher beim kleinsten gemeinsamen Nenner bleiben: Sie wird wahrscheinlich beschließen, für die größten Bankengruppen in der EU grenzüberschreitende Aufsichtskollegien zu schaffen, in denen sich die Vertreter der nationalen Behörden regelmäßig austauschen und einen Überblick über Risiken in der gesamten Gruppe verschaffen.

Eine zentrale europäische Finanzaufsicht nach dem Vorbild der Europäischen Zentralbank (EZB), in der alle nationalen Aufsichten vernetzt wären, soll es auf absehbare Zeit nicht geben. Auch der Vorschlag einiger EZB-Mitglieder, sie selbst könne eine stärkre Rolle bei der Bankenaufsicht spielen, ist umstritten.

Auf internationaler Ebene sollen sich die Finanzaufsichten der großen Staaten ebenfalls bis Ende des Jahres in internationalen Aufsichtskollegien zusammentun.

Beim Handel mit Kreditderivaten gibt es ein erstes Ergebnis: Die großen Derivatehändler haben sich der Europäischen Kommission gebeugt und sich verpflichtet, bis Ende Juli dieses Jahres eine zentrale europäische Abwicklungsstelle für Credit Default Swaps (CDS) einzurichten.

CDS sind eine Art Ausfallversicherung für Anleihen. Die Kontrakte werden außerbörslich gehandelt und auch für gezielte Spekulationen auf die Bonität von Unternehmen genutzt. Der Kollaps der US-Investmentbank Lehman Brothers hat gezeigt, welche Verwerfungen entstehen, wenn ein wichtiger Marktteilnehmer ausfällt. Das Nominalvolumen ausstehender CDS-Kontrakte liegt bei etwa 28.000 Mrd. $.

Die Industrie hatte sich gegen die Schaffung einer europäischen Clearingstelle gewehrt. Zwei getrennte Einrichtungen - eine in der EU, eine in den USA - würden hohe Kosten verursachen, so das Argument. Die Kommission hatte daraufhin damit gedroht, eine solche Stelle per Gesetz einzurichten.

Das neue Abwicklungshaus wird von den Banken - zu denen die Deutsche Bank , Goldman Sachs  und HSBC  zählen - mit Kapital ausgestattet und in Europa beaufsichtigt. Die Clearingstelle soll als Käufer und Verkäufer für jeden Akteur auftreten und damit das Gegenparteienrisiko auffangen. Eine Lösung in den USA steht noch aus.